• Банковский надзор как неотъемлемая функция Центрального банка

     

    Банковский надзор как неотъемлемая функция Центрального банка

    Ю. С. Голикова, кандидат экономических наук, доцент, лауреат премии Правительства РФ в области образования

    М. А. Хохленкова, кандидат экономических наук, лауреат премии Правительства РФ в области образования

    Банковская сфера практически во всех странах относится к числу наиболее регулируемых, что объясняется особой значимостью для экономики процессов, происходящих в банковской системе. Регулирование деятельности банков и надзор за ними являются составной частью системы государственного регулирования общеэкономических процессов.

    Если обратиться к истории, осознание необходимости создания действенной системы надзора за банковскими учреждениями приходило не сразу, а, как правило, после крупных банковских крахов, чувствительных для всей экономики.

    В разных странах имеются отличия в организации банковского надзора: надзор осуществляет только Центральный банк; обязанности по надзору он делит с другими государственными органами; наконец, существует вариант отделения надзора от Центрального банка и передача его специальному государственному надзорному органу.

    В нашей стране органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций в соответствии с законодательством является Банк России. Вместе с тем, в обществе периодически обсуждается идея об отделении надзорных полномочий от Банка России.

    В настоящее время данная дискуссия вновь приняла острый характер. 20 февраля 2007 г. этот вопрос рассматривался на парламентских слушаниях в Государственной Думе. Формальным поводом для весьма неожиданного предложения депутатов Государственной Думы лишить Банк России надзорных полномочий явилась шумиха в прессе относительно якобы «необоснованного» отзыва лицензий у ряда банков по причине несоблюдения ими законодательства о противодействии легализации преступных доходов.

    В последние полгода, после гибели А. А. Козлова, поднялась очередная «волна» критики Банка России. Нетрудно заметить, что каждый новый всплеск претензий к Центральному банку РФ возникает в преддверии какого-либо решения об ограничении его полномочий. Так было накануне принятия новой редакции закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» в 2002 году. Закон был принят в такой спешке, что Центральный банк оставили без органов управления (глава о них в законе есть, но сами органы управления в ней не поименованы). Но главная цель была достигнута: существенные полномочия по контролю деятельности Банка России перешли к Национальному банковскому совету (НБС), который, однако, не несет ответственности за деятельность ЦБ РФ. Принцип независимости в деятельности Банка России попран окончательно: достаточно посмотреть на состав НБС, в который входят министр финансов А. Л. Кудрин (он и возглавляет НБС) и директор Департамента финансовой политики Министерства финансов А. Л. Саватюгин. Трагические события осени 2006 года и последовавшие за ними «разоблачения из застенков» получили, наконец, логическое завершение: на гребне упомянутой «волны» критики у Банка России, скорее всего, отнимут функцию надзора за банками.

    Следует ли это делать? Для ответа на этот вопрос и в целях анализа создавшейся ситуации обратимся к теоретическим основам и практике функционирования центральных банков.

    Первое. И сторически центральные банки создавались с целью осуществления надзора за банками. Среди многих банков выбирался тот, кому поручалась ответственная миссия – от имени государства разрабатывать в виде нормативных документов правила поведения банков и контролировать их соблюдение. Поэтому в законодательстве, в том числе в законе о Банке России, указана такая цель деятельности, как развитие и укрепление банковской системы. Из этого следует, что для достижения поставленной цели Центральному банку необходимы соответствующие полномочия (функции). В контексте рассматриваемой нами проблемы для развития и укрепления банковского сектора Банк России должен осуществлять надзор за его деятельностью.

    Оппоненты могут возразить, что во многих странах надзор за банками осуществляют специальные органы (мегарегуляторы финансового рынка). Однако посмотрим, как в действительности обстоит дело. В 13 странах Европейского сообщества, в том числе в Ирландии, Испании, Италии, Нидерландах, Португалии Национальные центральные банки осуществляют банковский надзор. Однако даже в тех странах, где созданы специальные надзорные ведомства, Центральный банк участвует в процессе надзора за банками. Исключение составляют лишь две страны: Дания и Люксембург. А в Ирландии регулированием банковской системы занимается Управление регулирования финансового сектора, которое является автономным подразделением Центрального банка, имеющим свой Совет директоров и свою сферу ответственности. [1]

    Как известно, при всех вариантах организации банковского надзора экономика европейских стран устойчиво развивается, а банковская система достаточно стабильна и надежна. Таким образом, различия в организации системы банковского надзора в значительной степени связаны с историческими традициями отдельных стран и их национальными особенностями. Ни одна из моделей надзора не может рассматриваться как теоретически предпочтительная или оптимальная. Каждая страна должна выбрать модель, которая будет для нее эффективна и действенна.

    К сожалению, одной из печально известных национальных особенностей России является непредсказуемость ее институциональной политики, когда над экономической необходимостью или целесообразностью возобладают сиюминутные политические интересы. В нашем случае политическим интересом является желание создать некий мегарегулятор финансового рынка, который так же, как Федеральная служба по финансовому контролю, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, будет находиться в структуре Министерства финансов. Еще раз вспомним о национальной особенности нашей неустойчивой экономической среды: превращать всяческие мегарегуляторы в «мегакоррупцию» и не будем питать иллюзий в отношении нового надзорного органа.

    Вместе с тем, никто не умаляет значения координации действий всех надзорных органов на финансовом рынке, а с учетом расширения трансграничной деятельности участников российского рынка – координации и на международном уровне.

    Второе . Центральные банки имеют особую двойственную природу: с одной стороны, они являются проводниками государственной экономической политики в денежно-кредитной сфере, с другой – выполняют операции на коммерческой основе, регулируя деятельность кредитных организаций. Таким образом, при любой степени независимости центрального банка в той или иной стране, он проводит государственную экономическую политику. И это неотъемлемая сторона сущности центрального банка. Поэтому, когда речь идет о методах надзора за банками, не следует забывать, что они определены, прежде всего, в законодательстве страны и отражают волю государства.

    Главной мишенью для критики Банка России в настоящее время являются его действия в отношении банков, осуществляющих операции по отмыванию денег. Однако операции кредитных организаций, подлежащие контролю, определены в федеральном законе от 7.08.2001 №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». В п.1 статьи 6 данного закона к операциям, подлежащим контролю, относится снятие со счета юридического лица денежных средств в наличной форме в сумме, превышающей 600000 рублей.

    Центральный банк критикуют за то, что он борется с «обналичиванием» денежных средств, которое многие считают не легализацией преступных доходов, а ее следствием, получением уже «отмытых» денег. Следуя букве Закона, Банк России в данном случае его просто исполняет.

    В этой связи полезно напомнить, что о задаче борьбы с «обналичиванием» неоднократно заявлял г-н Зубков, возглавляющий Федеральную службу по финансовому мониторингу, которая теперь является одним из главных претендентов на осуществление банковского надзора. В доказательство приведем цитату: «… создана и эффективно функционирует система противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ), в которой задействован целый ряд министерств и ведомств, включая Минфин России, Банк России, МВД России, иные правоохранительные и надзорные органы. Национальное законодательство России в целом соответствует международным стандартам и принятым Российской Федерацией международным обязательствам в указанной сфере, что неоднократно отмечалось международными экспертами в ходе проведения проверок России по линии ФАТФ и Комитета экспертов Совета Европы МАНИВЭЛ…» [2]

    Начиная с 2004 г. Центробанк отозвал лицензии у нескольких десятков банков за отмывание «грязных» денег. При этом Федеральная служба по финансовому мониторингу сыграла в этом процессе существенную роль. «Мы ежедневно даем материалы в Центральный банк о том, как каждый из 1200 российских банков выполняет закон о противодействии легализации грязных денег. Мы сообщаем ЦБ, что в таком-то банке, на наш взгляд, есть сомнительные операции - серые схемы, или грязные деньги, как мы говорим. Если банк не сотрудничает с нами, не дает нам сведений об операциях на сумму свыше 600 000 руб. как положено по закону, мы тоже даем эту информацию в Центробанк. На основании наших сигналов Центральный банк принимает меры. Часто речь идет о штрафах, смене руководства. Отзыв лицензий - крайняя мера, а не прихоть ЦБ. Закон ведь четко определяет порядок направления информации и по обязательному контролю, и по подозрительным сделкам…» [3]

    Как видим, до недавнего времени Банк России и ФСФМ активно сотрудничали и положительно оценивали действия друг друга.

    Третье . Функция банковского надзора имеет комплексный характер и, естественно, не ограничивается борьбой с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма.

    Существуют разные подходы к трактовке понятия «банковский надзор»: узкий и расширительный. Сторонники узкого подхода относят к понятию «надзор» только ту его часть, которая основана на анализе форм отчетности, представляемых кредитными организациями в Банк России (так называемый документарный надзор), оставляя за его рамками даже инспектирование.

    По нашему мнению, расширительная трактовка является более продуктивной. В этом случае, к функции банковского регулирования и банковского надзора можно отнести:

    ¨ принятие Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и лицензирование банковских операций;

    ¨ установление пруденциальных норм деятельности кредитных организаций и надзор за их соблюдением;

    ¨ инспектирование деятельности кредитных организаций;

    ¨ предупреждение банкротства кредитных организаций и контроль за их ликвидацией:

    ¨ контроль за эмиссией кредитными организациями ценных бумаг.

    Отечественной системе банковского надзора менее 15 лет. За это время она прошла значительный путь от становления до нынешнего состояния, когда в основном сформирована нормативная база, соответствующая международным требованиям, подобраны квалифицированные кадры, отлажена система взаимодействия регулирующего органа с кредитными организациями.

    Для эффективного осуществления функции банковского надзора важно еще на стадии создания кредитной организации предотвратить возможность проникновения в банковскую сферу криминальных структур, чего не удалось в полной мере избежать в условиях форсированного образования коммерческих банков в России в начале - середине 90-х годов.

    Прежде чем принять решение о государственной регистрации кредитной организации Банк России осуществляет анализ целого пакета документов, представляемых учредителями будущей кредитной организации, тщательно взвешивает все «за и против». Вместе с тем, предусмотренные законодательством основания для отказа в регистрации явно недостаточны. Например, происхождение денег, вносимых в уставный капитал банка, из сомнительного источника не служит основанием для такого отказа. Законодательство также позволяет реальным владельцам банка прятаться в «тени».

    В соответствии с Базельскими принципами эффективного банковского надзора Банк России использует два метода банковского надзора:

    ¨ пруденциальный (документарный, текущий) надзор, основанный на анализе отчетности, представляемой кредитными организациями в Центральный банк;

    ¨ инспектирование – проверка деятельности кредитных организаций с выездом на место путем сопоставления данных отчетности с первичной документацией.

    Оба эти метода взаимно дополняют друг друга. Так, пруденциальный надзор (от английского слова prudential – благоразумный), позволяет применять методику «ранней диагностики», то есть выявлять трудности в банке на ранних стадиях их возникновения, анализировать отчетность банковских групп (консолидированную отчетность).

    Вместе с тем, только инспекторская проверка может сделать окончательный вывод о финансовом состоянии банка, о том, насколько близок он к банкротству, оценить перспективы его деятельности.

    Важным направлением надзора является работа по предупреждению банкротства кредитных организаций. Предупредить банкротство банка для общества гораздо выгоднее, чем впоследствии выплачивать вкладчикам денежные суммы в рамках системы страхования.

    Центральный банк никогда не ставит перед собой задачу предотвратить банкротство каждого отдельного банка, он отвечает за стабильность банковской системы в целом. Но контроль за ликвидационными процедурами в банке обязательно должен производиться. Суды не могут обеспечить высокое качество такого контроля, так как не имеют в штате специалистов соответствующего профиля.

    Особого внимания заслуживает положение дел в области ликвидации кредитных организаций. Еще несколько лет назад (вторая половина 90-х годов) сотни банков с отозванными лицензиями находились на той или иной стадии процедуры ликвидации, либо такая процедура в них вообще не начиналась. Кредиторы и вкладчики не могли получить даже незначительной части вложенных денег. Такая ситуация не устраивала ни Банк России, ни международное сообщество, так как среди кредиторов были и нерезиденты.

    С тех пор Банк России проделал огромную работу по «расчистке» банковской системы. В частности, им была организована ликвидация банков-отсутствующих должников. Изменения в законодательстве позволили Банку России более активно участвовать в процедуре ликвидации кредитных организаций, хотя контроль Банка России за ликвидационными процедурами имел в значительной мере косвенный характер.

    Надзор за банками осуществляется специалистами многих, не только надзорных подразделений Банка России. Инспекционные проверки проводятся специалистами целого ряда подразделений Центрального банка: Сводного экономического департамента (в части проверок выполнения обязательных резервных требований), Департамента эмиссионно-кассовых операций (проверка кассовых операций), Департамента банковского регулирования и надзора, Главной инспекции кредитных организаций, Департамента лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций и др. Кроме того, при подготовке к проверке инспекторы знакомятся с информацией о банке, накапливаемой во многих подразделениях Центрального банка, чтобы прийти в банк уже подготовленными. Эта система взаимодействия подразделений отлаживалась в Банке России в течение нескольких лет.

    Если предположить, что надзорные функции будет осуществлять другое ведомство (например, Федеральная служба по финансовому мониторингу), то каким образом можно будет обеспечить всесторонний, комплексный и эффективный надзор за банками? Участие Центрального банка, на наш взгляд, объективно необходимо.

    Этот проблемный вопрос можно рассмотреть и с другой точки зрения. Функцию банковского надзора осуществляют не только работники центрального аппарата Банка России, но и разветвленная сеть территориальных учреждений по всей стране. Для организации надзора новой государственной структурой понадобится создание соответствующей сети территориальных надзорных органов. Такой сценарий нам уже знаком. С нуля создавалось федеральное казначейство, что потребовало огромных затрат бюджетных средств, эффективность которых оценить весьма сложно. Можно представить, во что обойдется налогоплательщикам создание и организация работы нового надзорного органа в масштабах всей страны. Между тем, Центральный банк осуществляет расходы, в том числе по осуществлению банковского надзора, за счет собственных доходов .

    Необходимо подчеркнуть также опасность слепого копирования зарубежного опыта в части организации надзора. Чужой опыт обязательно «преломляется» в соответствии с экономическими, политическими и институциональными особенностями страны. Например, инструментарий денежно-кредитной политики в законе о Центральном банке РФ полностью соответствует зарубежной практике. Однако эффективно применяются лишь некоторые инструменты (валютные интервенции, норматив обязательных резервов), применение других крайне затруднено в условиях неразвитости финансового рынка России, отсутствия адекватной реакции рынка на применение отдельных инструментов (например, ставки рефинансирования).

    Четвертое. Эффективное функционирование Центрального банка предопределяют взаимосвязь и единство всех его функций. Являясь посредником между государством и экономикой, Центральный банк воздействует на денежный рынок и рынок ссудного капитала путем выполнения своих функций. Классификация функций может быть разной, в зависимости от целей анализа деятельности Центрального банка и, в конце концов, от предпочтений экспертов. Наиболее часто встречаются следующие классификации:

    - по характеру выполняемых функций выделяют основные функции, без которых невозможно вы­полнение главной задачи центрального банка — сохранение стабильности национальной денежной единицы, и допол­нительные, соответствующие решению этой задачи [4]. При этом к основным функциям относят регулирую­щие, контрольные и обслуживающие.

    Р егулирующие функции включают. управление совокупным денежным оборотом; регулирование денежно-кредитной сферы; регулирование спроса и предложения на кредит.

    Контрольные функции представляют собой осуществление контроля за функционированием кредитно-банковской системы и проведение валютного контроля. Данная функция включает определение соответствия требова­ниям к качественному составу банковской системы, т. е. проце­дуру допуска кредитных институтов на национальный банков­ский рынок. Кроме того, сюда относятся разработка набора необходимых для кредитных институтов экономических коэффи­циентов и норм и контроль за ними.

    - по экономическому содержанию. и сходя из отечественного и зарубежного опыта, функции Банка России можно свести к следующему перечню [5] :

    · Осуществление денежно-кредитной политики;

    · Монопольная эмиссия наличных денег;

    · Организация системы платежей и расчетов;

    · Рефинансирование;

    · Банковское регулирование и банковский надзор;

    · Осуществление валютной политики, валютного регулирования и контроля;

    · Выполнение функции финансового агента Правительства.

    · Макроэкономический анализ и прогнозирование.

    - исходя из специфики целей Банка России выделяют пять групп функций (такую концепцию предлагают Г. Г. Фетисов – д. э. н. зам. Председателя Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению, О. И. Лаврушин – д. э. н. профессор Финансовой академии, И. Д. Мамонова – д. э. н. профессор) [6] :

    1. функция денежно-кредитного регулирования (регулирующая);

    2. функция нормативного регулирования (нормативно-творческая);

    3. операционная функция;

    4. информационно-аналитическая функция;

    5. надзорная и контрольная функции. предполагающие осуществление Банком России надзора за деятельностью банков и банковских групп, государственную регистрацию банков, выдачу им лицензий и их отзыв, регистрацию эмиссии ценных бумаг, валютное регулирование и валютный контроль.

    Таким образом, исследования в области теории центральных банков однозначно свидетельствуют: деятельность последних невозможна без выполнения контрольных функций, предполагающих надзор за банковским сектором. Нарушение единства функций Центрального банка чревато опасными последствиями для нашего весьма слабого банковского сектора, особенно в преддверии вступления России в ВТО. Надзор за банками должен способствовать предотвращению кризисов, а не возникновению кризисных ситуаций. У действующих сегодня государственных органов исполнительной власти много собственных актуальных задач: у Министерства финансов – комплекс налогово-бюджетных проблем, в том числе борьба с бедностью, инфляцией, с притоком «шальных» нефтяных денег и проч. у ФСФМ – теневая экономика и коррупция, по уровню которых страна занимает лидирующие позиции и т. д. Поэтому предоставим возможность каждому государственному ведомству заниматься своим делом и эффективно исполнять предписанные им обязанности.

    Пятое. Успех экономической политики государства определяется согласованными целенаправленными действиями всех ее блоков: денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, институциональной и внешнеэкономической политики. «Пробуксовка» в одном из блоков ведет к дезинтеграции экономической политики в целом. В контексте нашего исследования о каких успехах экономической политики можно говорить, когда важнейшая ее составляющая – институциональная политика – проводится по принципу «перетягивания одеяла», сводится к бесконечным претензиям к Центральному банку и характеризуется отсутствием взаимопонимания между государственными ведомствами по важнейшему вопросу – надзору за финансовым сектором? Вопрос риторический…

    Предположим, что надзор за банками будет доверен Федеральной службе по финансовому мониторингу. Долго ли просуществует в России в таком случае банковская система? Вспомним последний банковский кризис лета 2004 года, к которому, казалось бы, не было никаких экономических предпосылок. Вначале Банк России отозвал лицензию у Содбизнесбанка за отмывание «грязных» денег. Затем глава ФСФМ сообщил прессе, что у его ведомства имеется список из 10 банков – кандидатов на отзыв лицензий. Как реакция на это заявление, в СМИ и в сети Интернет появился целый ряд подобного рода списков. Вкладчики выстроились в очередь за своими деньгами, началась банковская паника.

    Ситуацию спас Банк России: во-первых, он снизил норматив обязательных резервов в 2 раза (с 7 до 3,5%), тем самым предоставив банкам дополнительную ликвидность на сумму более 30 млрд. руб.; во-вторых, он инициировал принятие Государственной Думой сразу в трех чтениях закона о выплатах Банка России по вкладам в банках, не вошедших в систему страхования вкладов физических лиц.

    Несмотря на усилия Банка России, более десятка банков разорились и у них были отозваны лицензии. Какие же последствия имело «неосторожное» заявление для г-на Зубкова? Да никаких. Наша страна чуть было не лишилась банковской системы, а он не подал в отставку, как это неизбежно произошло бы на западе и как поступали руководители Банка России в периоды кризисов 1994 и 1998 гг. Конечно, в настоящее время ситуация в банковской системе стабильная. Но эта сфера не любит потрясений, не выносит резких движений и, прежде чем кардинально менять ведущих игроков на рынке банковских услуг, надо «7 раз отмерить» и взвесить все возможные последствия такого шага. Революционный подход здесь не уместен.

    Сторонники отторжения функции банковского надзора от Банка России выдвигают аргументы, которые не выдерживают критики. [7]

    Ø «Неясные основания и непрозрачность процедуры отзыва Банком России лицензий у кредитных организаций».

    Между тем, основания для отзыва лицензий предусмотрены частями 1 и 2 статьи 20 федерального закона «О банках и банковской деятельности» (и об этом не может не знать Председатель комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Госдумы, выдвинувший подобный аргумент). В законе насчитывается 10 оснований, по которым Банк России может отозвать лицензию, в том числе неоднократное нарушение в течение года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 (за исключением п.3 статьи 7) федерального закона от 7.08.2001 №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», а также 8 оснований, по которым Банк России обязан отозвать лицензию. Процедура отзыва лицензий регламентирована Положением Банка России от 2.04.1996 №264 «Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в РФ», которое в полной мере соответствует действующему законодательству. Оно не является закрытым документом и доступно для пользователей.

    Ø «При принятии надзорных решений в Банке России процветает волюнтаризм и субъективизм под видом так называемого «мотивированного суждения».

    Практика принятия сотрудниками Банка России некоторых решений на основе мотивированного суждения основывается на зарубежном опыте. Основополагающие принципы эффективного банковского надзора (часть II ), разработанные Базельским комитетом по банковскому надзору, предоставляют «органам надзора достаточную гибкость в установлении в административном порядке пруденциальных требований там, где это необходимо для достижения поставленных целей, а также в использовании экспертных оценок …». Для применения профессионального суждения есть вполне реальные основания. Так, при отнесении кредитных организаций к той или иной группе «проблемности» невозможно разработать формализованные критерии на все случаи жизни. Поэтому сотрудники территориальных учреждений Банка России при классификации банков учитывают не только предусмотренные нормативными актами формализованные критерии, но и всю известную им информацию о банках, данные отчетности, аудиторских заключений и т. д. Таким образом, окончательное решение принимается на основе мотивированного суждения. Однако если сотрудник относит банк к более высокой или более низкой группе, чем это предусмотрено формализованными критериями, он должен обосновать свое решение. Когда говорят, что ЦБ нарушает презумпцию невиновности банков, не следует использовать двойные стандарты. Ведь сотрудники Банка России в данном случае огульно обвиняются в нечестности и необъективности.

    Ø В процессе очередной проверки Генеральная прокуратура «выявила», что 1,5 тысячи сотрудников Банка России имеют акции коммерческих банков.

    Начнем с того, что законодательство не ограничивает служащих ЦБ РФ в приобретении акций кредитных организаций и в получении кредитов банков. Однако внутренними правилами сотрудникам Банка России, занимающим определенные должности, эти действия запрещены. Чем компенсируется такое ограничение? Прежде всего, возможностью взять кредит в Банке России. Но такие возможности есть далеко не у всех служащих ЦБ, и если приблизительно 2% сотрудников (заметим, на законных основаниях) имеют все-таки акции кредитных организаций, то чем это может повредить «здоровью» банковской системы?

    Вывод. Отделение функции банковского надзора от Банка России нецелесообразно и, более того, вредно для недостаточно развитой отечественной банковской системы. Этот вывод подтверждается теоретическими основами деятельности центральных банков, изучением практики банковского надзора в России и за рубежом, а также анализом деятельности тех государственных исполнительных органов власти, которые претендуют на выполнение дополнительных функций по осуществлению банковского надзора.

    [1] Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика/ под ред. М. Олсена, Представительство Европейской комиссии в России, 2005, с.26.

     



  • На главную
    [© 2014 Банки